domingo, 22 de agosto de 2021

Estatuto da Criança e Adolescente e o Conselho Tutelar: 31 anos depois...

 

Por George Luis Bonifácio de Sousa
 
 

Cuique Suum

A cada um que é seu!”

Ao comemorarmos o aniversário da Lei Federal nº 8.069/90 – Estatuto da Criança e do Adolescente, por mais inusitado que possa parecer, se faz interessante voltarmos um pouco no tempo.

Tal proposta de um breve retorno visa provocar a reflexão quanto aos avanços e desafios imposto à efetivação de tal importante diploma legal.

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Um breve resgate no tempo quando da virada do milênio/2001:

“(...)No sistema de proteção integral a que se refere o artigo primeiro do Estatuto, não há mais autoridades arbitrárias, inquisidoras, ditatoriais. Daquilo que estava concentrado no juiz, uma parte agora é a livre competência do Conselho Municipal de Direitos (que controla desvios e omissões nas várias políticas públicas) e registra programas da política de assistência social garantindo, nesta, o princípio da prioridade absoluta a crianças e adolescentes com programas em regime jurídico de orientação e apoio sócio-familiar, apoio sócio educativo em meio aberto, colocação familiar, ¹abrigo, liberdade assistida e internação. Não há mais retaguarda de nenhuma autoridade discricionária.  programas de vanguarda decididos, coordenados e controlados pelo Conselho Municipal. Há um Fundo Municipal para propiciar que garantam o princípio da prioridade absoluta a que se referem os artigos 227 da Constituição Federal e quarto do Estatuto.

Outra parte do que era competência do juiz foi para o Conselho Tutelar. Situações em que crianças e adolescentes são vítimas por violação de direitos e em que crianças são vitimadoras de direitos alheios segundo o Código penal (ver artigos 103 e 105 do Estatuto) não são mais apreciados pelo juiz, mas sim, pelo conselho, que representa a sociedade em nível administrativo (se houver conflito entre a decisão do Conselho e as pessoas interessadas, como qualquer demanda, o caso pode ser levado para a apreciação do novo Juiz da Infância e Juventude).

Um erro flagrante que se encontra em muitos municípios é a percepção de que o que antes era a retaguarda do juiz agora seria retaguarda do... Conselho Tutelar. Quando isso ocorre é porque as pessoas não aprenderam a passar da doutrina da situação irregular para o sistema da proteção integral. O novo Conselho Tutelar não substitui o velho juiz em suas arbitrariedades. Ele assume competências do antigo juiz para fazer coisas novas que não eram feitas antes.

Essas coisas consistem em garantir que os problemas de crianças e adolescentes sejam resolvidos junto à família e à comunidade em programas em regime de orientação e apoio sócio-familiar, apoio sócio educativo em meio aberto, colocação familiar, abrigo, liberdade assistida, semi-liberdade e internação.

Nunca se pode admitir que conselheiros individualmente façam coisas que são de assistentes sociais, psicólogos, pedagogos, orientadores educacionais, auxiliares administrativos, recreadores, advogados etc. Quando os conselheiros fazem essas coisas, eles praticam o crime de usurpação de função pública ou a contravenção de exercício ilegal de profissão. E mais: essas coisas devem ser feitas livremente, sem precisar de uma ordem ou uma determinação de Conselho Tutelar ou quem quer que seja. Assistentes sociais, psicólogos, pedagogos, advogados etc. são profissionais que não dependem da ordem de ninguém (numa sociedade livre e democrática) para exercer sua profissão. E os cidadãos (numa sociedade livre e democrática) não dependem de ordem de nenhuma autoridade discricionária para ter acesso para ter acesso aos préstimos de um profissional. Trata-se, portanto, de grave desvio quando cidadãos comuns ou autoridades querem que os programas de proteção só façam coisas, quando determinadas pelo Conselho Tutelar. Isso é voltar ao velho sistema burocrático, centralizador, autoritário, dizendo que se está praticando o novo.

Para que tenhamos um sistema de proteção integral, as famílias, as escolas, as ONGs em seus bairros devem ser dotados de acesso a programas do Artigo 90 do Estatuto em regime de: 1. orientação e apoio sócio-familiar; 2. apoio sócio-educativo em meio aberto; 3. colocação familiar; 4. abrigo (para crianças e adolescentes que eventualmente se vejam como vítimas nos mais variados níveis de vitimação). E acesso aos programas em regime de liberdade assistida; 2. semi-liberdade e 3. Internação (para cumprir sentenças de reparação do dano, prestação de serviço à comunidade, liberdade assistida, semi-liberdade ou internação, a adolescentes que hajam sido declarados infratores pelo juiz e devam ser punidos com medidas chamadas de sócio-educativas por haverem violado a Lei Criminal brasileira fazendo vítimas).

Resumindo: quando vítimas, crianças e adolescentes devem ser protegidos em programas de proteção ofertados às comunidades e às famílias, programas esses aprovados e coordenados no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (conselho que congrega metade de membros da Prefeitura e metade dos membros representando ONGs da sociedade civil). Se violados no direito de livre acesso a esses programas, se pode ir ao Conselho Tutelar que, apreciando o conflito assim gerado, pode determinar que um programa atenda à criança e ao adolescente ameaçado ou violado em seus direitos. Ao Conselho Tutelar se vai, não quando se precisa de um serviço (a ser prestado por programas à disposição da população em política pública), mas quando direitos foram ameaçados ou violados. Entre esses direitos, o livre acesso aos serviços dos programas que propiciam atenção por profissional especializado.

Quando vitimadoras, crianças serão submetidas a medidas de proteção, cumpridas por programas de proteção, aplicadas (nunca executadas) pelo Conselho Tutelar. Quando vitimadores, os adolescentes serão julgados pelo Juiz da Infância, garantindo pleno direito de defesa do acusado. Se culpados dos atos que lhe são imputados (que lhes são atribuídos) pelo Promotor da Infância e da Juventude (depois da correta investigação pela Polícia Civil), o juiz aplicará medidas de: 1. reparação do dano; 2. prestação de serviço à comunidade; 3. liberdade assistida; 4. semi- liberdade; 5. Internação (art. 112) que serão cumpridas em programas de regime de: 1. liberdade assistida; 2. semi-liberdade; 3. Internação (Artigo 90).

Verifica-se por aí que a reparação do dano e a prestação de serviços à comunidade podem ser cumpridas em regime de liberdade assistida, semi- liberdade ou internação. Logicamente, a liberdade assistida só pode ser cumprida em regime de liberdade assistida, a semi-liberdade em regime de semi-liberdade e a internação em regime de internação. Ou seja, no sistema da proteção integral (quer dizer: proteção de todos, por todas as formas possíveis, em todos os momentos possíveis) não há espaço para impunidades, mas também não pode haver espaço para arbitrariedades, burocratismos ou desvios de função.

A proteção integral depende de constante acompanhamento da sociedade através de seus dois grandes conselhos de Estado em nível municipal: Conselhos de Direitos para questões de direitos difusos (direitos difusamente reconhecidos sem que se possam identificar imediatamente seus beneficiários) e Conselho Tutelar para questões de direitos individuais, direitos esses que devem ter sempre à sua disposição os

programas de proteção para que não seja necessário ir a uma autoridade (como o Conselho Tutelar) para burocraticamente se ter o direito de gozar de seus benefícios.

Evidentemente há muitos outros aspectos da virada do milênio introduzida pelo Estatuto que não podemos tratar aqui por limitações de espaço. Que fique ao menos a idéia de que a nova Era ou nos estimula a mudarmos nossas percepções, nossa vontade pública, nosso padrão cotidiano de agir, ou não teremos saído do século XX. E não saindo, regredíramos para muito antes do século XX, contaminados pelo lado sombrio da natureza humana que todos os dias nos põe, pela televisão, pelo rádio, pelos jornais, pela internet em contacto conosco mesmos, travestidos de trogloditas, através das práticas da violência, da arbitrariedade, da exclusão social.

Está ao nosso alcance mudar a percepção e entrar no século XXI. Nele estão o cidadão criança e o cidadão adolescente.” (In verbis)


(Dez anos de Cidadania  Cadernos Caminho para a Cidadania/2001-Editora UFMS/ Série Escola de Conselhos. pp.34-36/Edson Sêda¹(A terminologia abrigo” no texto acima, decorre da legislação em vigência a época da publicação do mesmo. Só com o advento vigência da Lei Federal  12.010/2009, a terminologia abrigo foi substituída por Acolhimento Institucional.”)

Neste dia ao comemorarmos o trigésimo aniversário da aprovação da Lei Federal nº 8.069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente. Legislação essa que trouxe o reconhecimento das crianças e dos adolescentes como sujeitos de direitos. É imperioso destacarmos a importância do Estatuto derivar exatamente disso: da reafirmação da proteção de pessoas que vivem em períodos de intenso desenvolvimento psicológico, físico, moral e social.

Portanto, o Estatuto veio para colocar a Constituição em prática (artigo nº 227). Essa prática, conforme nossa Lei Maior, dá-se pela família, sociedade e do Estado, por meio da promoção de programas de assistência integral à saúde da criança, do adolescente, sendo também prevista a participação de entidades não governamentais, mediante políticas específicas.

Neste diapasão da participação popular, a lei criou importante espaço de intervenção, denominado Conselho Tutelar; que infelizmente ainda hoje, mesmo que já decorridos 31 anos da aprovação da Lei, quando falamos do Conselho Tutelar, nos deparamos com uma insistente série de equívocos quanto ao entendimento natureza jurídica do órgão ( que é autônomo) e as atribuições que lhe conferiu o legislador federal.

Neste contexto, muito bem esclarece Geraldo Nóbrega em seu artigo: Conselho Tutelar: um braço forte da sociedade  Edição: Instituto Brasileiro Pró-Cidadania/PE, 2015.

(...)Os Conselhos Tutelares existem somente no Brasil, essa instituição pública assume vital importância para o cumprimento não apenas do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) mas também da Constituição Federal de 1988, como mostra citação abaixo de Paulo César Maia Porto na obra Sistema de Garantia de Direitos, organizada pelo Centro Dom Hélder Câmara de Estudos e Ação Social-CENDHEC.

Os Conselhos Tutelares são talvez a mais ousada e polêmica disposição do Estatuto para garantir a defesa dos direitos das crianças e adolescentes. Escolhidos pela própria comunidade, conforme o Art. 131, os conselheiros ajudam a concretizar a responsabilidade que o Estatuto exige da sociedade em relação à

proteção integral de crianças e adolescentes.” (Porto, 1999)

O Conselho Tutelar ocupa uma função de destaque no Sistema de Garantias de Direito, o órgão possui a capacidade de determinar condutas aos pais/responsáveis, de fazer requisição aos órgãos e serviços públicos de execução, além de peticionar à autoridade judiciária e ao Ministério Público solicitando de juízes e promotores providências no sentido de que os direitos de crianças e adolescentes sejam assegurados, como também assim se expressa Paulo César Maia Porto.

“Embora seja um órgão da administração pública municipal, não  nenhum órgão hierarquicamente superior ao Conselho Tutelar. Ou seja, ele tem o poder de decisão em última instância. Só o judiciário pode rever decisões do Conselho, se as considerar ilegais (Art. 137). No âmbito do Poder Público, nenhum outro órgão detém poderes sobre o Conselho Tutelar, agindo este livremente: mas dentro da lei, a decisão cabe unicamente ao Conselho.” (Porto, 1999).

[...] Antônio Cezar Lima da Fonseca, em sua obra Direito da Criança e do Adolescente, reforça essa premissa, conforme citação abaixo:

“o Art. 131 do ECA define o Conselho Tutelar e ao mesmo tempo dá as suas três principais características: é um órgão (1) administrativo (2), permanente e autônomo (3). É órgão: permanente, porque desenvolve uma ação contínua e ininterrupta, não podendo ser extinto ou ignorado, ou ter suas funções suspensas, uma vez que as situações que envolvam crianças e adolescentes não tem dia certo para se manifestar, e as soluções devem ser imediatas; autônomo, porque independente do exercício das atribuições confiadas pelo Estatuto, é livre para decidir diante do caso concreto, mediante decisões de caráter administrativo, que só podem ser modificadas por decisões judiciais.” (Fonseca, 2012)

Resumindo, dentro dos princípios constitucionais e do ECA, anteriormente discutidos, o Conselho Tutelar pode ser denominado como o principal zelador dos Direitos estabelecidos através do Estatuto da Criança e do Adolescente. É um hábito as pessoas e instituições associarem novas funções a outras existentes ou extintas, o Conselho Tutelar não fica de fora disso, talvez, por ter sido criado recentemente o órgão seja a maior vítima deste fenômeno. Diversos atores, togados e doutos, e principalmente a sociedade, confundem o papel do Conselho Tutelar com o dos outros, exigindo do órgão papeis que não condizem com a legislação. Como por exemplo, o Conselho Tutelar não se equipara ao papel de cuidador/guardião de criança ou adolescente, pois esta tarefa é natural dos pais/responsáveis, pela chamada obrigação inerente ao Poder Familiar, e na falta deste ou impedimentos, dos órgãos de execução, encarregados pela política de proteção e acolhimento. Todavia, se existem autoridades e instituições que exigem do Conselho Tutelar o que não é de direito, por outro lado há também conselheiros tutelares que por desconhecimento ou por interesse próprio usurpam a função pública, confundindo ainda mais a sociedade e esses atores sobre o real papel do Conselho Tutelar. Buscando organizar esclarecer melhor os papéis na promoção e defesa dos direitos de crianças e adolescentes, o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente

(CONANDA) resolve aprovar a Resolução de  113, DE 19/04/2006, dando assim parâmetros para a institucionalização e fortalecimento do Sistema de Garanta dos Direitos da Criança e do Adolescente, como mostramos abaixo:

“Art. 10º - Os conselhos tutelares são órgãos contenciosos não- jurisdicionais, encarregados de "zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente", particularmente através da aplicação de medidas especiais de proteção a crianças e adolescentes c om direitos ameaçados ou violados e através da aplicação de medidas especiais a pais ou responsáveis (art. 136, I e II da Lei 8.069/1990).

Parágrafo Único. Os conselhos tutelares não são entidades, programas ou ser-viços de proteção, previstos nos arts. 87, inciso III a V, 90 e 118, §1º, do Estatuto da Criança e do Adolescente.

Art. 17 - Os serviços e programas de execução de medidas específicas de proteção de direitos humanos têm caráter de atendimento inicial, integrado e emergencial, desenvolvendo ações que visem prevenir a ocorrência de ameaças e violações dos direitos humanos de crianças e adolescentes e atender às vítimas imediatamente após a ocorrência dessas ameaças e violações.

§  Esses programas e serviços ficam à disposição dos órgãos competentes do Poder Judiciário e dos conselhos tutelares, para execução de medidas específicas de proteção, previstas no Estatuto da Criança e do Adolescente; podendo, todavia receber diretamente crianças e adolescentes, em caráter excepcional e de urgência, sem previa determinação da autoridade competente, fazendo, porém a devida comunicação do fato a essa autoridade, até o segundo dia útil imediato, na forma da lei citada.” (grifo nosso)

Edson Sêda também discorre acertadamente sobre o papel do Conselho Tutelar e aos equívocos ocorridos sobre a prática funcional do órgão:

(...) a maior confusão tem sido praticada pelos que querem que o Conselho Tutelar execute ações protetivas, ou seja, ações de proteção, que são exclusiva dos órgãos de execução. Prefeituras e entidades não- governamentais executam. Conselho Tutelar controla, determinando e requisitando o que deveria ser feito.” (Sêda, 2007)

Neste contexto, Pedro Demo muito nos auxilia ao enunciar que: A participação não é dada, é criada, não é dádiva é reivindicação. Não é concessão, é sobrevivência. A participação precisa ser construída, forçada, refeita e recriada. (Participação é conquista. São Paulo; Brasiliense, 1998).

Partindo das contribuições de Pedro Demo, podemos concluir que a capacidade de partilhar o poder de decisão é uma conquista. Nesta perspectiva, o processo tende a ser lento e conflituoso. É um exercício cotidiano de decisão não muito fácil. Trata-se de definir quem faz o quê na sociedade. Ou seja, um exercício de poder conjunto com divisão de responsabilidades tanto nas decisões tomadas, quanto nas ações executadas e nos resultados obtidos. A prática de conselho, de caráter coletivo e emancipatório, está na sua capacidade de assimilar os novos conceitos das estruturas modernas da sociedade.

Ainda nesta perspectiva, torna-se condição para cada conselheiro, alargar os horizontes, olhar para mais longe, captar novas formas de apreensão do movimento da realidade; ou seja, desenvolver a capacidade de decifrar os limites e as possibilidades que sua prática cotidiana lhe impõe e construir proposta de ações criativas capazes de efetivar direitos. Lógico que, sem ferir a legislação.

Neste aspecto da imperiosa obrigação do respeito ao princípio constititucional da legalidade (Art. 37 CF), vale destacarmos que a Lei Federal nº 13.869/2019, que dispõe sobre os crimes de abuso de autoridade, que em seu art. 33, enuncia: Exigir informação ou cumprimento de obrigação, inclusive o dever de fazer ou de não fazer, sem expresso amparo legal.

Tal comando, se afigura como uma importante diretriz para que os Conselheiros(as) possam inibir as demandas sem amparo legal, que infelizmente, ainda são direcioinadas ao órgão Tutelar. Por conseguinte, o mesmo dispositvo legal também deverá se utilizado para inibir o abuso de autoridade que por ventura decorra das atividades do Conselho Tutelar.

O desafio está na mudança de pensamentos e práticas dos Conselheiros. É preciso redimensionar as práticas coletivas, valorizando as experiências já vividas. Nessa caminhada é que os iguais descobrem suas diferenças e os diferentes encontram sua igualdade, distanciando-se da unidade arbitrária.

Em meu caminhar, nestes mais de vinte anos de militância, tenho observado pontos que considero essenciais para uma  tardia mudança na legislação:

  1. Considero urgente a legislação versar sobre a imperiosa obrigação do cumprimento do princípio constitucional da legalidade. Pode parecer um absurdo ventilar essa necessidade; mas muitas são as ações dos muitos conselhos tutelares pelo país afora, que em nada tem relação com suas reais atribuições consagradas na lei, e,

  2. Considero também de suma importância, a vinculação dos direitos e deveres do agente público Conselheiro Tutelar, as normas aplicáveis aos demais servidores do ente município (Estatuto do servidor municipal ou Regime Jurídico aplicável aos mesmos.) Claro que com o devido esmero, para que não ocorra distorções quanto aos direitos, deveres e a autonomia do órgão diante da característica temporária do exercício da função relevante de Conselheiro(a) Tutelar.

Enquanto tais mudanças não chegam, O importante é continuar insistindo nesta caminhada, sem perder a perspectiva de mudanças em direção a uma sociedade democrática que motive as lutas coletivas, na busca de colocarmos em prática a legislação que hoje aniversaria e celebramos, tornando real e concreto a doutrina da proteção integral e a prioridade absoluta na garantia da efetivação dos direitos de nossas crianças e adolescentes.

Parabéns a todas e todos militantes da causa!



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